177.- Las ART y el sistema que las instituye. - RJCornaglia

                           Por Ricardo J. Cornaglia.

Recientemente el diario El País, de España, publicó una nota en su sección Economía, titulada “La siniestralidad laboral cae a cifras de hace 30 años”.[1]

Su autora, Lucia Abellán, practica una serie de consideraciones a partir de analizar como la siniestralidad laboral habría descendido en los últimos años en su país. Lo hace a partir de información estadística proveniente del Ministerio de Trabajo español, con las que practicaremos alguna comparaciones útiles para mejor entender nuestra situación, en la que las estadísticas oficiales revelan que la accidentabilidad lejos de disminuir viene aumentando aceleradamente.

Las estadísticas españolas revelan que en el año 2007, sobre un universo de 20,4 millones de ocupados, se registraron 1.191 fallecimientos (844 excluidos los accidentes “in itinere”), lo que indica una disminución de la accidentabilidad notable con referencia al año 2006, equivalente al 12,6 por ciento de los casos registrados.

La cuestión guarda relación, con las circunstancias atinente a una posible y necesaria reforma de nuestra Ley sobre Riegos del Trabajo 24.557, reclamada por diversos actores sociales y en particular en la jurisprudencia de los más altos Tribunales, incluida la C.S.J.N., que declaró la inconstitucionalidad de varias de sus disposiciones.

Es de suponer que en un Estado de derecho, cuando el más Alto Tribunal que por mandato constitucional se constituye en intérprete de la Constitución, declara que normas dictadas por el Poder Legislativo agravian a ésta, el legislador democrático debe con diligencia enmendar lo que mal llevó a cabo. Las inconstitucionalidades declaradas por la Corte en septiembre del 2004, no han podido conmover al poder autos del desaguisado, que permanece sin cumplir con sus deberes, pese al gravísimo resultado que su conducta tiene sobre el sector más desprotegido y necesitado de la población.

En Argentina, las estadísticas que facilita la Superintendencia de Riesgos del Trabajo,  al mes de marzo del 2008, cuando se redactó este trabajo, sólo alcanzan hasta el año 2006, por lo que las comparaciones deberán hacerse a partir de esta variación temporal, en los términos de relatividad que ello crea.

Esos datos del año 2006, indican que sobre un total de 610.000 establecimientos asegurados, se cubrían los riesgos de 6.674.654 trabajadores.

Durante 2006 se notificaron 995 casos de trabajadores fallecidos, de los cuales 605 correspondieron a AT/EP; 603 a accidentes de trabajo y 2 a enfermedades profesionales; 388 casos fueron in itinere y 2 por reingresos.

Durante el período comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2006, se notificaron 635.874 casos en una población de trabajadores cubiertos promedio de 6.674.654, una cobertura 11,2% mayor que el año anterior.

Los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (AT/EP) -excluidos los accidentes in itinere y los reingresos- alcanzaron las 538.402 notificaciones, de las cuales, 453.448 correspondieron a accidentes AT/EP con días con baja laboral.

Se notificaron 995 trabajadores fallecidos en total, de los cuales 390 correspondieron a accidentes  in itinere.

La cantidad total de empleadores que han notificado algún caso al Sistema de Riesgos del Trabajo durante 2006 asciende a 105.906, un 16,6% del total de los empleadores registrados con contrato (631.719). Casi un 75% de estos empleadores notificaron entre 1 y 3 casos, y 8,9% de los mismos ha declarado más de 10 casos durante 2006. Este último conjunto agrupa algo más de 65% de las lesiones en los trabajadores (ver Anuario Estadístico 2006 completo).

Durante el año 2006 la mayor proporción de casos correspondió a accidentes de trabajo en un 82,7%, los accidentes in itinere correspondieron a un 11,2%, un 4,1% fueron reingresos y finalmente 1,9% de los casos fueron enfermedades profesionales. La notificación de estas últimas representó el mayor incremento respecto del año inmediatamente anterior: un 26,8%. En el resto de las categorías se produjeron incrementos entre 10,3% (los accidentes de trabajo) y 16% (reingresos).

La primer nota de alarma en cuanto a lo que estos datos revelan es que mientras los españoles con su sistema cubren un universo de 20 millones de trabajadores, el sistema argentino que no alcanza a dar cobertura a siete millones de trabajadores, tiene que responder a la reparación de caso de muertes en números que casi alcanzan al anterior. (España 2007: 1191 contra Argentina 2006: 995).

Quiere ello decir que en Argentina, estadísticamente, hubo en el 2006 un muerto en infortunio laboral por cada 6.708 trabajadores dependientes y en España en el 2007, hubo un muerto cada 17.128 trabajadores. En definitiva que el trabajador argentino afronta un riesgo de muerte laboral dos veces y medio superior al del trabajador español.

La distancia entre una y otra medición del riesgo, está determinada por causas referidas a las condiciones de trabajo y las conductas de los que operan en términos de asumir cargas legales de controlarlas.

España por medio de la autoridad de aplicación, el reparto de los poderes entre los actores sociales en el contrato de trabajo y la convención colectiva,  ha logrado crear condiciones que no alcanzan ni siquiera la media europea, pero con referencia a Argentina, son causantes de dos veces y media menos muertes por infortunios.

La prensa destaca, que los españoles habrían mejorado su situación pasada, llegando al punto de 5,2 muertos en infortunios laborales por cada 100.000 afiliados a su sistema, dato importante que debe tenerse en cuenta, en relación a que el país sigue estando atrasado en cuanto a la media europea, que está en el índice 4,3.

La mejora destacada por la prensa, es atribuida especialmente a la intensificación de los controles de seguridad e higiene y a la caída de la actividad de la construcción, que es la mayor causante de infortunios.

Se destaca también en el artículo la particularidad, de que los mejores índices referidos a las muertes, no tienen correlato similar con los registros de los accidentes que no terminaron con muertes, (que repuntaron en 4,2 por ciento con referencia al año anterior). Se aclara que los heridos graves descendieron en 3,5 por ciento,  mientras que en las bajas por licencias permanecieron estancadas.

 Si nos atenemos a los informes de la S.R.T. el sistema argentino cubierto por la A.R.T. y los escasos empleadores autoasegurados, cubría a 7.137.298 trabajadores.

Las diez mayores A.R.T., han logrado afiliar al 80 por ciento de los empleadores (unos 500.000) y estos emplean aproximadamente al 80 por ciento de los trabajadores, unos 5.000.000). Esto revela el alto grado de capitalización y concentración financiera, que logró alcanzar un grupo reducido de aseguradoras, dedicadas a la intermediación de servicios de salud y al negocio del aseguramiento de las indemnizaciones reparadoras de daños causados.

Sin embargo debe advertirse, que existiendo en el país un alto grado de contrataciones de trabajo en negro, muchos trabajadores y empleadores, permanecen fuera de la mayor parte de este negocio, operando con indiferencia de las mandas legales que impusieron la obligatoriedad de ingresar en el mismo.

La creación del sistema vigente en Argentina, resulta de la acción conjunta del gobierno, la mayor parte de los medios de prensa y de los grupos de financieros que constituyeron las actuales Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. [2]

El modelo instalado fue el de la necesaria e imprescindible reforma del sistema internalizado de costos para las empresas, que corresponde a la  reparación de los infortunios obreros y su reemplazo, por un sistema de externalización de costos empresarios.

Fue sistemáticamente instalada la necesidad de cambio como impostergable, a base de repeticiones de mensajes dogmáticos, con una campaña de propaganda, que fue conformando una opinión pública mal informada. Verdades a medias fueron planteadas sistemáticamente para alcanzar un resultado que de ser considerada la situación en todas sus dimensiones nunca podría haber sido aceptado.

Sólo se dio cabida en los medios a las fuentes de información afines a la campaña. No se practicaron investigaciones científicas en la materia, ni se llevaron a cabo análisis de soluciones alternativas.

La O.I.T. ni siquiera fue consultada en materia de la preparación del proyecto legislativo que llevó a la sanción de la ley 24.557, que creó el sistema de seguros obligatorios, a concertar con empresas privadas gerenciadas por la lógica de la maximización de sus beneficios, como por otra parte sucedió con la ley 24.241, que promovió la privatización y el sistema de capitalización del régimen previsional.

Ambas reformas se llevaron a cabo como la implantación de una operación de ingeniería financiera, con patrocinadores privados y privilegiados beneficiarios. Los supuestamente ideólogos de la desregulación  que las impulsaron regularon al máximo el poder de intervención del Estado para garantizar la construcción artificiosa de un mercado cautivo que pasaron a explotar oligopólicamente.

Generaciones argentinas ddeberán pagar el costo de salir de la trampa en la que se encuentra la sociedad. Faltan los políticos que se atrevan a querer operar en el tema. Los debates parlamentarios han sido reemplazados por la exposición mediática superficial. A falta de razones a defender sobran minutos de televisión para exponerse, si es posible sin que ninguna idea salga a relucir. A menor compromiso, mayor vigencia y éxito mediático, sin correr riesgos. Por supuesto que todo ello ni siquiera sirve para esclarecer los problemas. Es así que en esta delicada materia, el modelo adoptado operó sin evaluación crítica sobre institutos ya probados, a los que instrumentó lamentablemente.

La superficialidad de las propuestas en materia tanto de prevención como de reparación de los infortunios era notoria.

En el país ya estaban probados estos temas, que fueron contra la experiencia histórica ya cumplida implementados torpemente:

§    El listado cerrado de enfermedades causadas por el trabajo.

§    La tarifa como única forma de reparación.

§    La relación en la que el sistema se inserta en la teoría general de la responsabilidad.

§    El uso de la prevención, con resultados irrazonables y mezquinos.

§    La definición deficiente del accidente.

§    El avasallamiento de las autonomías provinciales en las prácticas de policía de trabajo y en el ejercicio de la administración de justicia en las causas de derecho común.

Hoy, con todos esos temas instalados en las prácticas caóticas que la sociedad brinda al infortunio, la formidable red de intereses que socializó el costo empresario de su tratamiento, consolidó un importante aliado más, en la tecnoburocracia que tiene a su cargo el control de la medicina privada por intermedio de la cual operan las A.R.T.

Las tecnoburocracias se ven obligadas a defenderse y pasan a justificar lo injustificable, cuando ven peligrar sus privilegiados puestos.

Los que denuncian la situación y la causa de la misma, pasan a ser estigmatizados. Se los caracteriza como corruptos practicantes de una industria no legítima. Los intereses que defienden no merecen consideración, los derechos que reivindican , no existen. Los estigmatizan quienes usufructúan el momento.

Recapitulemos críticamente nuestra experiencia histórica.

La Ley sobre Riesgos del Trabajo 24.557, viene generando desde su sanción (año 1995) fundados reparos y críticas en la doctrina, que han sido parcial y trabajosamente receptados por la jurisprudencia.[3]

Cuanto más se asienta el sistema creado, mayor inseguridad laboral existe, y el accidente y la enfermedad resultan promovidos por el mismo.[4]

Pese a que cuando se fundamentó la necesidad del dictado de la norma, se sostuvo que ella se justificaba por la función que cumpliría en la prevención de los infortunios, lo cierto es que tras un lustro de experiencia cumplida, es evidente que, quienes se integraron en el funcionamiento de sus escabrosos y burocráticos pliegues, ya no pueden seguir sosteniendo que cumpla funciones eficientemente al respecto.

Al comenzar a funcionar el sistema que imponía, se suponía que las aseguradoras cumplirían funciones de control de las condiciones de trabajo en las empresas aseguradas, y sobre todo, del cumplimiento en las mismas de la normativa de seguridad e higiene. Que esa tarea delegada a las A.R.T., propia de la policía estatal, en tal delicado tema, estaría a su vez controlada por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Ni las A.R.T, ni la S.R.T., sirvieron al fin proclamado. Se suponía que 450.000 empresas deberían asegurarse, y para dar una idea sobre qué posibilidades de control se podría hacer desde dicha Superintendencia, recordemos que se la dotó de cuarenta inspectores.

El fracaso fue total y el descontrol absoluto.

Las A.R.T. llevaron a cabo una campaña para demostrar que las responsabilidades que se le habían encomendado eran de imposible cumplimiento, y el gobierno, con los decretos 1278/2001 y 410/2001 y resoluciones como la 700/2000 de la S.R.T., se encargó de desactivar las mismas.

Si antes del dictado de esas normas se suponía que el control debía ser ejercido en forma directa sobre 450.000 empresas, a partir de las reformas, se redujo el control a las empresas de más de cincuenta trabajadores, y que registren siniestralidad superior en un diez por ciento al promedio del grupo de pertenencia. En lenguaje llano, esto quiere decir que el grupo a controlar quedó reducido a 3.416 empresas (un 0,73 % del total), que ocupan a 816.000 trabajadores (un 16 % del total).

Para el 99,27 % de las empresas situadas fuera de esas categoría, el decreto 410/2001, sostuvo que la frecuencia y condiciones de actividades de prevención y control, sería determinado por la S.R.T. El organismo sigue manteniéndose ajeno al cumplimiento de sus deberes.

Con la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557, a partir de la afiliación a una ART, los empleadores argentinos consiguieron alcanzar una licencia para dañar, sin tener que soportar las consecuencias económicas de sus actos.

               La L.R.T. fue comprometida el 23 de julio de 1994, por la U.I.A. y la C.G.T., en el "Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social". Los autores del mismo fueron los responsables del engendro y no hemos oído aún de su parte la autocrítica que los justificaría para que pudieran seguir proponiendo las nuevas reformas que postulan, muchas veces para insistir y legitimar los errores de los que no se hicieron responsables.

     Julián Arturo De Diego, jurista y asesor empresario que cuenta con buena información emanada del sector que representa, comentó así la génesis de la Ley 24.557: "En el listado de objetivos se establecía la necesidad de una reforma integral del régimen de accidentes y enfermedades del trabajo. El mismo día de la firma del acta que ratificaba el acuerdo, se distribuyó un proyecto de reforma cuya autoría correspondía al licenciado Osvaldo Giordano, subsecretrario de Economía Laboral del Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos, luego transferido al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como secretario de Empleo asistido por este entonces por la doctora Alejandra Torres. El borrador era un sistema que denominaba SIPRIT (Sistema Integral de Protección por Riesgos de Trabajo). En este proyecto, que mereció muchas y calificadas objeciones, se partía de un régimen análogo al que ahora plantea la LRT, librando al empleador de todo riesgo mediante la contratación de una suerte de "seguro obligatorio" cuyas cotizaciones (primas) se abonaría a entes especiales creados al efecto que asumen el deber de brindar las prestaciones impuestas por la ley (Administradoras de Riesgos de Trabajo)". Y más  adelante:

                   "No existen dudas de que Giordano fue el factotum de la nueva norma, y que su gestión tiene el mérito de haber llevado a la vigencia un nuevo esquema de tutela de los que sufran eventos dañosos en su trabajo, que puede ser el  comienzo de un régimen más eficaz y de menor coste que los precedentes".[6]

        Osvaldo Giordano,[7] además de ser considerado el autor del proyecto que terminó en la ley vigente (ley 24.557), fue también el inspirador de la anterior ley de accidentes de trabajo (ley 24.028, sancionada en 1991). En un estudio preparado para la Fundación Mediterránea, que sirvió para fundamentar la necesidad de sancionar esa ley, recogía estos conceptos de Peter Drucker:

"Todos los países desarrollados han adoptado la compensación a los trabajadores según la cual el empresario paga una prima de seguros basada en su propia experiencia de accidentes, lo que convierte a los daños causados por las operaciones arriesgadas en un costo directo de la actividad empresarial. Los accidentes, así pues, sucederán de modo irremediable. Esto fue agriamente combatido en su tiempo, como una ‘licencia para matar’, por los reformadores dedicados a dotar de seguridad a los puestos de trabajo. Sin embargo, la compensación a los trabajadores ha hecho más por reducir la incidencia de los accidentes en la industria que las regulaciones de seguridad o las inspecciones de fábrica".

Eso no impidió que ese equipo económico, que en 1991 había fundamentado la necesaria reforma de la Ley 9688, mediante la Ley 24.028, sosteniendo las bondades de un sistema de internalización de costos empresarios, pasara en 1995, a instrumentar una operación de ingeniería financiera mediante la Ley 24.557, afirmada en un criterio contrario, de externalización de costos empresarios. Y lo hizo a partir de la variante de ajuste de los trabajadores, colocándolos en situación de no poder reclamar de sus empleadores reparaciones dignas por los daños padecidos, ni siquiera, cuando en la conducta de éstos existiese culpa.

               Para las víctimas, ese sistema impone un seguro que libera de responsabilidad a los dañantes. Para los dañantes, implica un derecho a dañar irresponsablemente. Para las ART se torna en la legitimación de la intermediación parasitaria de los fondos sociales a gestionar, a partir de empresas guiadas por la regla de la maximización de los beneficios. Lo que determina que esas sociedades inspiradas fundamentalmente en su propio lucro, tendrán que cumplir con prestaciones que, en la medida en que se retaceen, aumentarán su capacidad de ganancia.

Un sector financiero, asegurador y bancario, que nunca tuvo prohibido operar en la materia del seguro de los infortunios laborales y demostró manifiesta incapacidad para hacerlo a partir de la generación de un mercado libre, se encontró y benefició con el apoyo estatal, para distribuirse oligopólicamente fondos a los que no pudieron acceder por el mérito de las prestaciones que brindaban. Se repite en la materia, una vieja operatoria de un capitalismo dependiente y atrasado, que resultó en nuestra historia económica, altamente prebendario del Estado, para esquilmar a la sociedad.

Desde que el sistema está vigente, miles de sentencias de los Juzgados y Tribunales del Trabajo de todas las jurisdicciones, declararon la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley 24.557, que agravian los arts. 14 bis, 16, 18 y 19 de la Constitución Nacional.

Ese economicismo especulativo intervino estatalmente para crear un mercado cautivo, destinado a operar en seguros privados de infortunios de trabajo. Y se lo entregó a grandes grupos de intermediación financiera.[8]

El empresariado argentino consiguió la licencia para dañar, sin obligación de reparar las consecuencias de su actividad, con la creación de un sistema de seguros privados impuestos para administrar verdaderas cargas sociales, a partir de la lógica del lucro. De esto último, resultan beneficiarios un pequeño grupo de financistas aseguradores.

Con el sistema vigente, se está promoviendo que se pueda actuar con daño impune y dolo eventual por medio, a costa de la salud y vida de los trabajadores. Es hora de que por fin tomemos conciencia de ello.

Entre otras razones, porque aún las oscuras y amañadas informaciones que se desprenden de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, no dejan de revelar el aumento manifiesto de la accidentabilidad.

Y en la construcción, la reactivación dejó como saldo un incremento del sesenta por ciento entre los dos años reseñados, en el período 2002/2003.

Actividad

Industria

Servicios comunales y pers.

Comercio, rest. y hoteles

Transporte y comunicación

Agricultura, ganadería y pesca

Servicios financieros

Construcción

Electricidad, gas y agua

Minas y canteras

Resto

En el año 2003, los infortunios procesados fueron 411.822, contra otros 344.048, procesados en el año 2002, (se aumentaron en 67.777 los infortunios de un año para otro). La accidentabilidad creció a un ritmo del 19,7 por ciento.

En el 2004, los accidentes notificados llegaron a ser 494.587. De ellos 412.961, eran accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, sólo alcanzaban a ser 8.055. los accidentes in itinere eran 54.715 y las reagravaciones 19.116.

Resaltando la importancia de ese crecimiento de la accidentabilidad, Ismael Bermúdez sostuvo que de los cinco millones de asegurados por las A.R.T., uno cada doce de los trabajadores registrados sufrió un accidente laboral.[9]

Si bien es cierto que la reactivación económica puede haber incidido también en el incremento de la accidentabilidad, por cuanto se incentivaron las actividades productivas primarias en relación con los servicios, ello no deja de ser una causa secundaria.[10] La razón fundamental sigue estando en la propia dinámica del funcionamiento de un sistema que facilita a los empleadores, el operar sin ser responsables de sus conductas violatorias de los deberes de seguridad y prevención.

La problemática de la asunción del riesgo laboral ha sido asumida por el legislador de la Ley 24.557, en el año 1995, como si pudiera ser resuelta como un buen negocio privado. Y a partir de la estrategia desplegada,  se adjudicó el negocio a un grupo oligopólico de aseguradoras, en función de apoyar la existencia de un mercado de capitales privados, se asumiea políticas de salud pública.[11]

La forma en la que se operó fue la de crear un mercado cautivo de asegurados, y entregarle el manejo de intermediar los fondos para financiar las prestaciones, a un grupo oligopólico de aseguradoras.

Cuando el sistema impuesto por la Ley sobre Riesgos del Trabajo, estaba a punto de comenzar a funcionar, en el año 1996, un diario se interesó en este negocio público, relacionado con la salud de los trabajadores, y practicó interesantes consideraciones que ahora, cuando ya transcurrieron más de siete años, merecen ser recordadas para sacar algunas conclusiones desde la experiencia adquirida.

La entrada en vigencia del sistema creado para la cobertura de reparaciones por infortunios laborales, colocó a más de 400.000 empresas argentinas, en la obligación de afiliarse a las Asociaciones de Riesgos del Trabajo.

Se preveía entonces que dichas aseguradoras especializadas y afectadas exclusivamente a la cobertura de los accidentes y enfermedades causadas por el trabajo, deberían facturar anualmente una suma aproximada a la de 1.300 millones de pesos.

Suma ésta por la que tendrían que competir (y lo hicieron salvajemente), un grupo de aseguradoras, que se suponía debían cubrir los infortunios laborales, de unos siete millones de trabajadores.

Al ponerse en marcha el sistema actual vigente, en la prensa se estimó el costo de la siguiente forma:

"Cuánto Costará?

- Alícuota promedio sobre la masa salarial, en el nivel más bajo en normas de seguridad e higiene.

Empresas en %

Sector Financiero 0,6 -0,7

Industria Electrónica 2,5 - 3,0

Medios de Comunicación 3,0 - 4,0

Textiles 4,0 - 4,5

Metalúrgicas 4,5 - 5,0

Electrodomésticos 4,5 - 5,0

Constructoras 12,0 - 14,0

Promedio 3,0.[12]

Lo que no impidió que 42 aseguradoras que existían para agosto de 1996, se transformaran en 26 en diciembre del 2002. Y que de las existentes en la actualidad, las siete más grandes afilien al 62,70 % de los empleadores y cubran al 69,10 % de los trabajadores. Mientras que las más pequeñas sólo afilian al 4 % de las patronales y cubre el 5,7 de los empleados.[14]

La página web de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo facilita como información este cuadro, que indica quienes son los protagonistas actuales de este negocio y como se lo reparten en cuanto a prestaciones otorgadas.

Con referencia a cómo operan esas aseguradoras, es interesante tener en cuenta lo que señalara el Subgerente de Prevención de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, Claudio San Juan.[15]

Este funcionario en su momento, hizo público que se está auditando la información que suministran las A.R.T., porque la calidad y la cantidad de los sus registros era tan elevado, que ello “imposibilita el diagnóstico sobre la salud de los trabajadores”. Curiosa forma es ésta de tapar la información que interesa, por vía de la saturación.[16]

También denunció ese funcionario que las A.R.T. cumplieron sólo con el 20% de los exámenes médicos que deberían haber realizado.[17]

Defendiéndose de esas críticas, el presidente de la Unión de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, Ricardo Rodríguez Marengo, sostuvo: “...veintiocho ART no podemos estar detrás de las 450.000 empresas para controlarlas, los que deben controlar ahí son el Estado y los sindicatos”.[18]

Lo cierto es que en la materia es notorio que los controles fallan y todos los que tienen el deber de efectuarlos, formulan cargos contra los otros, pero no rinden cuenta de sus falencias. Es lo que en el derecho norteamericano se llama la doctrina de la “hot potato” (papa caliente). Usada en materia de responsabilidad por daños, grafica cuando hay varios responsables y ninguno asume su rol, arrojándole la papa caliente a otro para que la sostenga.

Es así, que el ya citado Claudio San Juan en defensa de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, organismo que debe controlar a las ART, apunta “en materia de prevención, si bien las ART hacen recomendaciones a los empleadores para la prevención, la calidad de esas recomendaciones merece un capítulo aparte”. Y arrojando nuevamente la papa que quema, para defender a la Superintendencia aclara que cuando las ART hacen denuncias por incumplimiento de normas en las compañías, son las provincias, y no un organismo de la Nación, las que pueden y deben inspeccionar”. [19]  

         La constitucionalidad de la ley 24.557 y su reforma, ha sido considerada en la Sección de Derecho del Trabajo del Instituto de Altos Estudios Legislativos de la Federación Argentina de Colegios de Abogados, que produjo en consecuencia este Dictamen:     

“La Ley 24.557 sobre Riesgos del Trabajo, ha sido declarada inconstitucional en varias de sus disposiciones, en infinidad de juicios laborales y la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación, también se ha expedido sobre el tema, en una zaga de fallos que comenzaran con los dictados en las causas “Castillo c. Cerámica Alberdi S.A.”, sentencia del 7 de septiembre del 2004, “Aquino, Isacio c. Cargo Servicios Industriales S.A.”, sentencia del 21 de septiembre del 2004, entre otras.

         “Existen múltiples iniciativas parlamentarias y dictámenes de la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Diputados de la Nación, que procuran superar las contradicciones que esa norma mantiene con la Constitución Nacional y los medios periodísticos han recogido la información de que en el seno del Poder Ejecutivo se está discutiendo un proyecto de derogación de esa norma y consagración de un nuevo sistema.

         “Esas circunstancias determinan que este Instituto de Estudios Legislativos, a propuesta de su Departamento del Derecho del Trabajo, arribe a la siguiente declaración que somete a la Federación Argentina de Colegios de Abogados:

“La reforma deberá respetar un orden de valores esenciales y corresponde:

“a) Cumplir con el mandato del art. 14 bis de la C.N., en cuanto prescribe que el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social y la ley establecerá el seguro social obligatorio que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado.

“El texto de la norma es categórico: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable”. Coloca al Estado como responsable y titular de un deber que no puede transferir, que reconoce a la ciudadanía en situación de titular de un derecho esgrimible contra él. Es esta una norma de política económica no modificable por los gobiernos, en la medida en que la Constitución sea acatada.

“La norma explicita además: “En especial, la ley, y establecerá: el seguro social obligatorio,...”. Por lo que el paso dado hacia los seguros sociales obligatorios no puede ser discutido, ni revertido, claro que debe ser cambiada la implementación privatista que lo caracterizara y terminara siendo la principal causa de su pésimo funcionamiento actual. Esa implementación vigente, es violatoria del resto del párrafo de la estipulación constitucional, ya que las A.R.T., institutos privados que se guían por la lógica del lucro, nada tiene que ver con la previsión de que ese seguro, “.... estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes;...”

          “b) La reforma deberá integrar al derecho de la seguridad social, con el derecho de daños, fortaleciendo a ambos.

“Imponer un orden de valores que impulse al sistema a partir de la protección integral de la víctima, por la sociedad mediante los institutos que como el seguro social obligatorio, permitan recaudar los fondos respectivos y al mismo tiempo de los empleadores, que no pueden usar las prácticas socializadoras para construir un mecanismo de subsidiación en el que puedan refugiarse a partir de la liberación de la responsabilidad por sus conductas.

“La reforma de la Ley 24.557 se impone con acatamiento al programa constitucional, y de ser cumplidas las previsiones del art. 14 bis, es de suponer que el infortunio laboral terminará integrado en el tratamiento de los riesgos por parte de la seguridad social.

“Esto no puede ser nunca interpretado como un derecho alcanzado por las víctimas, que las despoje de lo que cuenta todo ciudadano en función del derecho de daños y en relación con la teoría general de la responsabilidad.

“De la socialización del riesgo, pueden desprenderse ventajas para los responsables (sean éstos los dañantes o sus aseguradoras),  pero éstas ventajas no pueden ir en detrimento de la protección de las víctimas del riesgo como valor primario y fundamental, al que no pueden desvirtuar los que logren ventajas haciendo del sistema de seguridad social un negocio.

“El riesgo como concepto básico y fundante de la seguridad social, es el riesgo de las víctimas, no el de la suerte económica de la actividad empresaria.

“Una política de apoyo al seguro de los empleadores en tal sentido es admisible y posible.

“Pero cuando esa política hace pagar los costos de las medidas que aseguren la falta de riesgo del empleador, con la censura del reclamo reparativo de las víctimas, contradice el "alterum non laedere", a partir del cual se fundara el desarrollo del saber jurídico, a mérito de relaciones civilizadas del hombre. De un hombre que desde su libertad, deba respetar la existencia del otro.

“Es necesario abordar la reforma de la Ley 24.557, pero debe hacérselo desde una óptica que respete los criterios seguidos por la C.S.J.N., en sus más recientes fallos, porque esos criterios responden a la lógica subordinación que las leyes deben guardar con los derechos y garantías que la Constitución consagra.

“Operadores que funcionan a partir de la lógica de la maximización de los beneficios, y logran mayores ganancias, cuanto menos prestaciones otorgan, hacen siempre sospechable e ineficiente a un servicio de cobertura de daños. De mantenerse la situación actual, se debe encontrar en ello la principal causa de la litigiosidad que con ligereza se suele denostar.

a)    Respetar el derecho de las víctimas a una indemnización tarifada mínima, pero razonable, y contar con  las prestaciones salariales y en especie necesarias para alcanzar la rehabilitación posible.

b)    Adoptar las disposiciones que respondan a los principios de celeridad y automaticidad de otorgamiento de esas indemnizaciones y prestaciones.

c)     Reconocer el derecho a poder reclamar del dañante la superación de la indemnización mínima que reconozca el sistema, a partir de la prueba posible de un daño mayor y en cuanto la indemnización tarifada no sea suficiente para cubrir con la reparación integral.

d)    Calificar al infortunio laboral como aquél producido en ocasión o con motivo del trabajo, superando los criterios actuales, que limitan al accidente en su definición de tal dejando fuera de cobertura a los que no revisten el carácter de súbitos y violentos y a las enfermedades únicamente como a las consideradas como profesionales, dejando en principio sin cobertura a aquellas que no están listadas por la administración.

e)    Respetar el ejercicio libre de las acciones que cumplan esos fines, ante el juez natural, con acatamiento a las normas procedimentales locales  y respeto al derecho a la jurisdicción laboral sin retaceos.

f)      Rechazo a implementar legalmente opciones excluyentes de acciones, que impliquen limitar de cualquier forma el acceso irrestricto a la justicia para los trabajadores.  

g)    Sujeción de las Comisiones Médicas a las autoridades administrativas locales.

h)     Acceso de las víctimas a los recursos administrativos que correspondan a esos derechos a la jurisdicción ante las autoridades locales y revisión judicial amplia, incondicionada  e irrestricta. Sin condicionar el ejercicio de las acciones de daños judiciales, al agotamiento de los trámites ante las A.R.T. o las Comisiones Médicas.

i)       Reemplazo de las incumbencias jurídicas delegadas a los profesionales de las ciencias médicas en las funciones asignadas actualmente, con agravio de la abogacía, provocando con ello arbitrariedades manifiestas por falta de natural capacidad especializada de los que sin preparación técnica y científica resuelven cuestiones de derecho.

j)       Respeto del fuero del trabajo, como el idóneo para el tratamiento de los derechos sociales involucrados en estos conflictos.”[20]

         El citado dictamen fue a su vez tratado por la Mesa Ejecutiva del IDEL, que en definitiva, lo hizo suyo y elevó para su consideración a la Federación de Colegios de Abogados de Buenos Aires, que difundió entre todos los Colegios de Abogados del país.