182.- El reconocimiento progresivo de los derechos sociales en los trabajadores del Estado - RJCornaglia

El trabajo de los servidores del Estado estuvo tradicionalmente regido en forma estatutaria por la autoridad pública.

La ley básica de la función pública en el ámbito nacional es la Ley 25.164, sancionada el 6 de octubre de 1999, que se trata del estatuto en que se establecen condiciones para el ingreso y el egreso de los empleados públicos, derechos y deberes de los mismos, condiciones de trabajo, régimen disciplinario, en fin las condiciones generales.

En la provincia de Buenos Aires el régimen básico de dicha regulación lo consagra la ley 10.430, que coexiste con otros 17 estatutos especiales.

Desde el principio de la organización nacional, la relación laboral en el ámbito público fue encuadrada y estudiada exclusivamente por el derecho y doctrina administrativista, y entrado el siglo XX, cuando el derecho del trabajo comienza a afianzarse y a su amparo se generan los derechos sociales, no fue considerada propia de su incumbencia.

Sin embargo, por razones de mejor funcionamiento del Estado, y conflictividad subyacente con los dependiente de la administración pública, en la lucha por el reconocimiento de sus derechos sociales, se fue dando una paulatina aplicación de ciertos institutos regulados por el derecho del trabajo, respondiendo a las notas reconocidas de su fuerza expansiva, en el ámbito del empleo público.  

En el presente, la regulación del empleo público se desarrolla a partir de una contradictoria y complicada relación entre el derecho administrativo y el derecho del trabajo.

En el derecho positivo interno, acompañando una clara tendencia internacional, es notorio que la relación de este tipo de empleo viene perdiendo aceleradamente su encuadramiento exclusivo en el derecho administrativo. A ese proceso se lo caracteriza como propio de la privatización de la relación de empleo público o la laboralización del mismo.

Este proceso en principio se fue abriendo paso, desde mediados del siglo XX, con el reconocimiento legal a la constitución de asociaciones profesionales de trabajadores.

Siguió ello acompañado, con la aplicación de las regulaciones contenidas para el derecho privado, a los dependientes de la administración pública que se encontraran bajo convenio colectivo, que luego se plasmaría legalmente en el artículo 2 inc. a de la L.C.T.

De singular importancia, fue sin dudas, la protección de los derechos sociales incorporada a la Constitución Nacional en el año 1957, en cuanto el artículo 14 bis brinda protección al “trabajo en sus diversas formas”  quedando comprendidas bajo la protección legal las condiciones salariales del empleo público y privado.

Es importante también, señalar la existencia de normas de carácter supralegal, como lo son los Convenio de la OIT, ratificados por el Estado Nacional, en los cuales se efectúan reconocimientos de derechos sociales a los empleados del sector público, principalmente a la negociación colectiva, sindicalización y de huelga.

El reconocimiento de esos derechos, también se plasmó en la última década, en las reformas de las Constituciones Provinciales.

Fiel ejemplo de ello, lo son:

a) La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en cuanto en su artículo 39 inc. 4, consagra los derechos al trabajo (entiéndase éste en sus diversas formas, tanto como público y privado) y en forma expresa establece que “la provincia garantizará a los trabajadores estatales el derecho de negociación de sus condiciones de trabajo”.

b) La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su artículo 43 que “…protege el trabajo en todas sus formas (…) Reconoce a los trabajadores estatales el derecho de negociación colectiva y procedimientos imparciales de solución de conflictos, todo según las normas que los regules. El tratamiento y la interpretación de las leyes laborales debe efectuarse conforme a los principios del derecho del trabajo.”

c) La Constitución de la Provincia de Salta que legisla en su artículo 64 con respecto a la “aplicación de los principios del derecho del trabajo”.

Este proceso de reconocimiento de derechos sociales a los trabajadores en relación de dependencia del Estado, que fue advertido por los Convencionales Constituyentes de 1957 para la Constitución Nacional, y en la última década también se expresó en las Constituciones Provinciales; como así también en cierto modo por el legislador nacional y de algunas provincias, en consonancia a directivas de organismos internacionales (OIT), pero paradójicamente no se refleja fielmente en la doctrina y jurisprudencia administrativista.

La regulación del tráfico apropiativo del trabajo humano, tiene puntos comunes que no distinguen si el mismo se produce en el plano de lo público o lo privado. En ambos casos, para el trabajador dependiente, la condición salarial es determinante de su subsistencia y la de su familia. La existencia del vínculo por el que se cumple el tráfico, genera un núcleo central de derechos humanos a reconocer.

Esto es notorio en el tratamiento idéntico o común que se le otorgan a estos institutos:

a) La jornada máxima legal (ley 11.544 y su reglamentación).

b) Accidentes y enfermedades cubiertas por la Ley sobre Riesgos del Trabajo 24.557 y su reglamentación.

c) Normas de seguridad e higiene del trabajo (ley 19.587 y su reglamentación).

d) Led de asociaciones sindicales 23.551 y su reglamentación.

e) Régimen de solución de conciliación obligatoria (ley 14.786).

f) Regulación de la huelga en servicios esenciales (ley 25.250).

g) Ley de obras sociales

h) Las normas de protección y embargabilidad de salarios, pago de remuneraciones, aguinaldos y vacaciones.

Los tratamientos diferenciados se focalizan en:

a) La regulación del régimen disciplinario.

b) El poder de dirección, en cuanto a la modificación de condiciones de prestación de tareas, en relación con el lugar o el ámbito donde prestarlas.

c) El régimen de promociones y licencias.

d) Y fundamentalmente, en lo referido a la estabilidad plena que teóricamente gozan los trabajadores públicos.

Pero aun en estos institutos, es notorio que existe una evolución similar de transformación y las distancias se acortan.

Pese a la tendencia señalada, el reconocimiento de los derechos sociales de los dependientes en el sector público, se pretende por algunos que siga siendo excepcional. Está retaceado por el Estado, que promete declarativamente su protección en las normas constitucionales, pero pocas veces ello es reconocido en las sentencias de los tribunales judiciales, y de la propia Corte Suprema , que convalida los criterios autoritarios unívocos que se sucedieron en el fuero contencioso administrativo desde su creación, en contraposición de algunos fallos esclarecedores de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en ese aspecto, principalmente de sus Salas VI y VII.

En la Provincia de Buenos Aires, la Suprema Corte de Justicia local se orienta en el mismo sentido regresivo, invocando al derecho administrativo para revocar fallos de los tribunales de trabajo, que impliquen un reconocimiento de derechos sociales al personal contratado por la administración pública provincial o municipal.

Los gobiernos llaman demagógicamente a la participación democrática y el reconocimiento de un estado social de derecho, pero lo retacean cuando el empleador es el Estado. Hay un divorcio manifiesto entre la voluntad expresada por los representantes del pueblo y las prácticas de los administradores en ejercicio.

A ese fin responde mantener la subsistencia de principios reconocidos por el derecho administrativo, cuando las normas sociales de segunda generación no existían, afirmándose en la cultura de la reglamentación del poder autoritario, en todo lo que hace a la regulación del trabajo de los estatales y también el legitimar y promover las prácticas fraudulentas en la contratación de esos trabajadores.

Desde el saber jurídico es notorio, que pocos administrativistas alcanzaron el compromiso ideológico que expresa el pensamiento de Bartolomé Fiorini.

“El contrato de trabajo pese a su publicización, continúa siendo la expresión de voluntad de un asalariado que enajena su fuerza productora de trabajo a un tercero y no se transforma esta sustancia, si el tercero extraño a la voluntad de quien aliena, se presenta con el aparente férreo casquete del poder público. Es decir que un trabajador por el hecho de realizar actos, ejecutar obras o prestar servicios a favor de otro y bajo su dependencia por un período de tiempo determinado o no, a cambio del pago de una remuneración, no cambia en esencia su naturaleza de trabajador, por ser el dador de trabajo y quien paga su remuneración el Estado”.

En el campo del ius laboralismo, son excepcionales los trabajos de los autores que cultivan esta especialidad.

Para colmo de males, la “laboralización” del empleo público y el particular interés del estudio del derecho del trabajo del mismo, ha sido mal interpretado como una forma de desactivación de derechos sociales, lo que de por si viola el principio protectorio, la regla de la norma más favorable y la lógica del orden público laboral como instrumento del garantismo.

Así se pretende, a nuestro criterio equivocadamente, que dicho proceso, puede significar la desactivación parcial del principio de estabilidad para el empleado público.

Ese desplazamiento hacia lo laboral puro para desactivar normas sociales que se desarrollaron en la relación de empleo público, se expresa en la labor del poder judicial afirmando la competencia del fuero del trabajo, por sobre la contencioso administrativa en ciertos aspectos puntuales.

Ese mix de relaciones normativas laborales y administrativas, se resuelve en el estado social de derecho con la afirmación de los derechos de los trabajadores.

Un sector de la doctrina y la jurisprudencia adopta un criterio que propicia una estéril antinomia entre el derecho administrativo y el del trabajo, a los fines de desactivar las protecciones que éste último alcanza en algunas de sus disposiciones.

Con ese mismo criterio conservador de afirmación de la antinomia, se desvinculan las protecciones de ambos derechos (administrativo y laboral), en función de la interpretación de normas que en todos los casos deberían ser armonizadas por el principio protectorio del trabajador, que se desprende del artículo 14 bis de la Constitución Nacional que consagra los derechos sociales.

La antinomia esterilizante de la protección de los trabajadores, se advierte en las políticas económicas en boga en los últimos años y en los procesos de privatización puestos en marcha, además de la terciarización de servicios, antes tradicionalmente cumplidos por trabajadores, a los que no se les negaba el carácter de empleados públicos.

La desactivación de las protecciones del trabajador por medio de la antinomia, tiene una doble vía y se expresa negando tanto derechos que se desprenden de la Ley de Contrato de Trabajo, como las garantías propias del derecho administrativo, en los Estatutos que regulan el empleo público.

Con lo que se evidencia que lo que interesa no es dar prioridad al derecho del trabajo o al administrativo, sino aplicar regresivamente ambos. Negar, en definitiva, que la relación de esos dos cuerpos normativos debe ser armonizada por los principios protectorio y de progresividad.

CONCLUSIONES.

Cuando se advierte que las leyes laborales cumplen en muchos casos la función de plasmar derechos fundamentales del hombre, que lo alcanzan en la relación apropiativa de su trabajo, las distinciones entre el empleo público y el privado ceden en respuesta al sujeto y bien protegido en esas normas.

La relación que hace a la transferencia del trabajo cumplido, es un tráfico necesario de dignificar a mérito de que la dación es previa y determinante de la existencia de la autoridad. Sin dación de trabajo, ni el Estado ni el capital existirían. Además, ni el Estado ni el capital pueden subsistir, si la fuerza de trabajo que los hace realidad no es respetada y asegurada en su subsistencia. No resulta útil matar a la gallina de los huevos de oro.

La mejor forma de superar las crisis del Estado y el capital, pasa por racionalizar los conflictos que las profundizan, con el consiguiente reconocimiento de los derechos sociales que ello implica, de los trabajadores dependientes sean éstos públicos o privados.

El derecho positivo nacional e internacional así lo ha entendido; y ello lleva, naturalmente, a seguir prácticas similares, en las que se acuerden mínimos derechos sociales, sin generar formas discriminatorias, ni desigualdades injustas. El trabajo dignifica, pero el Estado, cuando expresa la cultura totalitaria, suele olvidarlo.