Revista La Defensa del IDEL-FACA. Abril2021. XJIV
Editorial.
El sistema de salud. Sus operadores responsables
Por Ricardo J. Cornaglia.
El modelo adoptado por el pueblo argentino en ejercicio de su soberanía, para su gobierno, sin distinción de banderías políticas y por abrumadora mayoría de la ciudadanía, es el de una república federal y democrática, conformada por un Estado Constitucional de Derecho Social.
A ese modelo se deben ajustar las políticas sanitaria, económica y educativa. Los tres poderes del Estado deben velar por su cabal cumplimiento. En ello va el derecho a la vida y la salud en condiciones dignas de existencia.
La pandemia del Covid 19 y la crisis económica, sinceran las debilidades de nuestro compromiso real con las instituciones con las que se plasma esa promesa de vida en comunidad.
La retórica gubernamental, a distintos niveles, en lo declamativo acata el modelo, pero otro es el cantar a la hora de los hechos. Muchas medidas gubernamentales están viciadas con agravio de la república, la democracia y el federalismo. Simuladamente, operando con la excusa de la urgencia y el apremio, se adopta conductas reñidas con esos valores, vaciados de su contenido esencial, que pasan a ser un discurso vano, pueril.
Estamos haciendo de la simulación una constante mentira. Recordemos que durante lustros la República dejó de serlo, quedando desde entonces la matriz de pautas culturales lamentables, que se tornaron en hábitos. En múltiples actos de gobierno, a todo nivel, se viene gestionando la administración del Estado a partir de esas pautas, que sirven para hacer el programa, los derechos y garantías constitucionales, una promesa de fariseo.
En el coyuntural presente que vivimos, la praxis con la que operan las instituciones reales, dista de ser coherente con el programa constitucional adoptado y más bien demuestra signos de estar subvirtiendo su esencia.
A esto lo agrava, la notoria ineficiencia de los tres poderes en su funcionamiento. Los indicadores con que se mide la ineficiencia del aparato estatal, nos asombran, pero no nos conmueven, ni consiguen sacar a los inútiles, de su discurso especializado en descargar culpas en otros, no asumir honestamente la autocrítica y en desperdigar recursos escasos.
Si a la República se la pudiera hisopar, los virus a detectar serían: las enfermedades dejadas de prevenir y tratar que dejan miles de muertos y millones de incapacitados; la inflación descontrolada; la miseria y el hambre de cada vez más amplios sectores de la población; la falta de acceso a la justicia y la burla de la garantía del debido proceso judicial; el desempleo; la corrupción impune y la burocracia apropiada de los puestos públicos dedicada solo a servirse a sí misma.
Es la nuestra, una sociedad de clases desiguales y pobreza creciente. La pobreza hace estragos en materia de salud, educación y seguridad públicas. En esas condiciones la ingobernabilidad trata de ser combatida con medidas autoritarias, que prohíben todo tipo de conductas sin ninguna posibilidad de éxito.
La emergencia no es excusa para prohibir dar clases en jardines de infantes, escuelas primarias y facultades, es una condena a la ignorancia en un mundo donde el conocimiento es poder. Estamos en consecuencia promoviendo generaciones de ignorantes.
En una sociedad en la que se toman medidas prohibitivas de la actividad económica, se destruye la riqueza y promueve el desempleo real. Estamos promoviendo generaciones ajenas a la cultura del trabajo, ocupadas en no hacer nada o simular hacer, siempre, lo menos posible. El aislamiento innecesario lleva a ello. A una parálisis del aparato productivo que deriva en la caída del del producto bruto interno y la falta de recursos para satisfacer las necesidades mínimas de una población empobrecida a niveles de indignidad.
En una sociedad en la que la salud pública hace mucho de negocio privado ejercido por empresas que signan su quehacer en el principio de la maximización de los beneficios, las enfermedades de todo tipo hacen estragos. Curar requiere de una profesión y un servicio, pero no puede quedar a merced de un negocio. El negocio no siempre cura, a veces hasta enferma para poder lucrar curando.
El tercer párrafo del art. 14 bis de la Constitución Nacional expresa: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.”
Corresponde al Congreso, según dispone el art. 75, en su inciso 23: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.”
La ley 23.661, instituyó el Sistema Nacional de Seguro de Salud, fue sancionada el 29 de diciembre de 1988. Su art. 1º prescribe: “ Créase el Sistema Nacional del Seguro de Salud, con los alcances de un seguro social, a efectos de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica. El seguro se organizará dentro del marco de una concepción integradora del sector salud donde la autoridad pública afirme su papel de conducción general del sistema y las sociedades intermedias consoliden su participación en la gestión directa de las acciones, en consonancia con los dictados de una democracia social moderna.”
Las entidades intermedias que brindan servicios de salud, son personas de derecho público no estatal, cualquiera fuere las normas estatutarias con que cuentan. Deben cumplir los deberes que la hora les impone. Por ejemplo en la vacunación. Y por supuesto en la cura.
El art. 2º de esa ley vigente, explicita como objeto procurado por la misma: “ El seguro tendrá como objetivo fundamental proveer el otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del mismo tipo y nivel de prestaciones eliminando toda forma de discriminación en base a un criterio de justicia distributiva.
Se consideran agentes del seguro a las obras sociales nacionales, cualquiera sea su naturaleza o denominación, las obras sociales de otras jurisdicciones y demás entidades que adhieran al sistema que se constituye, las que deberán adecuar sus prestaciones de salud a las normas que se dicten y se regirán por lo establecido en la presente ley, su reglamentación y la ley de Obras Sociales, en lo pertinente.”
El art 3º: “El seguro adecuará sus acciones a las políticas que se dicten e instrumenten a través del Ministerio de Salud y Acción Social.
Dichas políticas estarán encaminadas a articular y coordinar los servicios de salud de las obras sociales, de los establecimientos públicos y de los prestadores privados en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país. Se orientarán también a asegurar adecuado control y fiscalización por parte de la comunidad y afianzar los lazos y mecanismos de solidaridad nacional que dan fundamento al desarrollo de un seguro de salud.
El art. 4 º: “ La Secretaría de Salud de la Nación promoverá la descentralización progresiva del seguro en las jurisdicciones provinciales, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y el territorio nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
A ese efecto, las funciones, atribuciones y facultades que la presente ley otorga a la Secretaría de Salud de la Nación y a la Administración Nacional del Seguro de Salud podrán ser delegadas en las aludidas jurisdicciones mediante la celebración de los convenios correspondientes.
La ley 23.660 de obras sociales fue sancionada también el 29 de diciembre de 1988.
Prescribe su artículo 1°: “Quedan comprendidos en las disposiciones de la presente ley:
a) Las obras sociales sindicales correspondientes a las asociaciones gremiales de trabajadores con personería gremial, signatarias de convenios colectivos de trabajo;
b) Los institutos de administración mixta, las obras sociales y las reparticiones u organismos que teniendo como fines los establecidos en la presente ley hayan sido creados por leyes de la Nación;
c) Las obras sociales de la administración central del Estado Nacional y sus organismos autárquicos y descentralizados; (Inciso sustituido por art. 1° de la Ley N° 23890 B.O. 30/10/90).
d) Las obras sociales de las empresas y sociedades del Estado;
e) Las obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empresarios;
f) Las obras sociales constituidas por convenio con empresas privadas o públicas y las que fueron originadas a partir de la vigencia del artículo 2° inciso g) punto 4 de la ley 21.476;
g) Las obras sociales del personal civil y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo ámbito, cuando adhieran en los términos que determine la reglamentación;
h) Toda otra entidad creada o a crearse que, no encuadrándose en la enumeración precedente, tenga como fin lo establecido por la presente ley.
Art. 2° — Las obras sociales comprendidas en los incisos c), d) y h) del artículo 1 funcionarán como entidades de derecho público no estatal, con individualidad jurídica, financiera y administrativa y tendrán el carácter de sujeto de derecho, con el alcance que el Código Civil establece para las personas jurídicas; las obras sociales señaladas en los incisos a), e) y f) de dicho artículo funcionarán con individualidad administrativa, contable y financiera y tendrán el carácter de sujeto de derecho con el alcance que el Código Civil establece en el inciso 2 del segundo apartado del artículo 33.
Las obras sociales señaladas en el inciso b) del artículo 1, creados por leyes especiales al efecto, vigentes a la sanción de la presente ley, mantendrán sus modalidades administrativas, contables y financieras conforme a las leyes que le dieron origen, con las salvedades especificadas en los artículos 37, 38, 39 y 40 de la presente ley.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en su art. 36, apartado 8, dispone:
La Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales: A tal fin reconoce los siguientes derechos: … 8.- A la Salud. La Provincia garantiza a todos sus habitantes el acceso a la salud en los aspectos preventivos, asistenciales y terapéuticos; sostiene el hospital público y gratuito en general, con funciones de asistencia sanitaria, investigación y formación; promueve la educación para la salud; la rehabilitación y la reinserción de las personas tóxico-dependientes. El medicamento por su condición de bien social integra el derecho a la salud; la Provincia a los fines de su seguridad, eficacia y disponibilidad asegura, en el ámbito de sus atribuciones, la participación de profesionales competentes en su proceso de producción y comercialización.”
Por su parte la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dispone en su Capítulo 2, “Salud”, en su artículo 20: “Se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente.
“El gasto público en salud es una inversión social prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación, gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad.
“Se entiende por gratuidad en el área estatal que las personas quedan eximidas de cualquier forma de pago directo. Rige la compensación económica de los servicios prestados a personas con cobertura social o privada, por sus respectivas entidades. De igual modo se procede con otras jurisdicciones.
Y en su art. 21º: “La Legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud, conforme a los siguientes lineamientos:
1. La Ciudad conduce, controla y regula el sistema de salud. Financia el área estatal que es el eje de dicho sistema y establece políticas de articulación y complementación con el sector privado y los organismos de seguridad social.
2. El área estatal se organiza y desarrolla conforme a la estrategia de atención primaria, con la constitución de redes y niveles de atención, jerarquizando el primer nivel.
3. Determina la articulación y complementación de las acciones para la salud con los municipios del conurbano bonaerense para generar políticas que comprendan el área metropolitana; y concerta políticas sanitarias con los gobiernos nacional, provinciales y municipales.
4. Promueve la maternidad y paternidad responsables. Para tal fin pone a disposición de las personas la información, educación, métodos y prestaciones de servicios que garanticen sus derechos reproductivos……”.
Otras constituciones provinciales, cuentan con normas análogas.
Estas normas fueron sancionadas a partir de reconocer un papel central en la gestión de la política de salud al Estado Nacional y un rol de administración y ejecución de las mismas descentralizado, a ejercer por provincias, comunas, obras sociales de sindicatos de trabajadores y gremios empresarios, mutualidades y entidades públicas y privadas, como las aseguradoras de riesgos del trabajo y las empresas de medicina prepaga, actuando como ejecutoras de la gestión necesaria para cumplir con los servicios que se le debe prestar a la población.
Son esas disposiciones una imposición legal de deberes de gestión indeclinables. En la buena ejecución de los deberes, queda comprometida la salud, la educación, la libertad de trabajo e industria y comercio, el libre tránsito. Por supuesto que esos derechos son fundamentales y deben ser reglamentados conforme su naturaleza, razonablemente, en forma fundada, sin excepciones discriminatorias, con respeto al federalismo y en forma no arbitraria.