43.- LA JORNADA LABORAL EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES PROVINCIALES Y EN LOS CONVENIOS COLECTIVOS. - RJCornaglia

La reciente sanción de la reforma constitucional llevada a cabo en la provincia de Río Negro (data del 3 de junio de 1988), provoca la oportunidad para que consideremos el tema de los derechos sociales y el ejercicio de las facultades delegadas en la Nación, de legislar en esa materia.

Dicha Constitución provincial, en el art. 22, de sus “Normas Complementarias”, ordena: “La Legislatura dicta, en los plazos que en cada caso se indican, las leyes que dispongan:... 2. En el término de seis meses: que las posibilidades normales de esfuerzo de los trabajadores representan para las actuales circunstancias una máxima jornada de labor en base a las cuarenta y cuatro horas semanales, sin perjuicio del reconocimiento de horarios inferiores que la legislación admite para la Administración pública”.

Por su parte, la nueva Constitución de la Provincia de Córdoba, en su capítulo II. Derechos sociales. Del Trabajador... art. 23, sostiene: “Todas las personas en la Provincia tienen derecho:... 3. A una jornada limitada, con un máximo de cuarenta y cuatro horas semanales, con descansos adecuados y vacaciones pagas; y a disfrutar de su tiempo libre”.[1]

El largo debate sobre el ajuste de la jornada legal de 48 horas semanales como máximo, determinado por la ley 11.544, que fuera sancionada en 1929, a límites inferiores de duración, por vía de legislación provincial o a mérito de convenios colectivos, viene a tener que reformularse, en función del ejercicio de poderes originarios, que en principio fueron delegados por las provincias en el estado Nacional.

Históricamente las normas laborales en la materia fueron pasando por distintas etapas, que pasaremos a detallar:

Primera etapa: En determinadas categorías profesionales, algunas organizaciones sindicales consiguen convenios colectivos que garanticen la regulación de la jornada. Así, en 1878, los tipógrafos de la ciudad de Buenos Aires, organizados en la Unión Tipográfica, tras una prolongada huelga, logran suscribir un convenio con sus empleadores, determinando para los trabajadores gráficos una jornada máxima de diez horas en invierno y doce horas en verano.[2]

Segunda etapa: Los estados provinciales, pasan a legislar en la materia, regulando en su ámbito, jornadas máximas legales acompañando al derecho comparado. En realidad en la regulación de la jornada máxima legal, las provincias han sido precursoras, ya que Córdoba en 1918, Mendoza en 1919, San Juan en 1923 y Santa Fe en 1927, por su cuenta y sensibles al unánime reclamo del movimiento obrero mundial, habían reglamentado la vigencia de las ocho horas diarias y 48 horas semanales. Esto tiene su importancia para demostrar como en el país rigieron jornadas máximas legales en varios estados provinciales, por largos períodos, con pleno ejercicio de la facultad originaria de legislar en materia social.

Tercera etapa: en el año 1929, se dicta la ley 11.544, que asume la regulación de la jornada máxima legal, por la Nación con una ley de su Congreso.

Cuarta etapa: En la que las provincias comienzan a dictar normas que amplían el garantismo social de la jornada de 8 horas diarias y 48 horas semanales, para sus respectivos ámbitos, especialmente regulando en materia de las 44 horas semanales.

Ejemplo: La ley 1271, de la provincia de Jujuy.

Quinta etapa: A partir de la sanción de la ley 20.744. La ley de Contrato de Trabajo en su original art. 213, adopta un criterio poco feliz. Reconoce que la jornada puede regularse por vía de convenios colectivos, y a la legislación provincial le permite hacerlo pero solamente si la regulación se limita a la reducción hasta las 44 horas semanales.

Casi en forma inmediata las provincias ejercen facultades de regulación en la materia, pero sin pasar los límites impuestos por la ley nacional.

Ejemplos: Santa Fe dicta su ley 7197 (B.O. 23/1/74), Río Negro dicta su ley 1022 (B.O. 23/1/75). Formosa dicta su dec-ley 81/75 (B.O. 30/5/75). Mendoza dicta el decreto ley 231 el 3 de junio de 1975, Jujuy la ley 3230 (B.O. 3/9/75), que restablece la vigencia de la ley anterior 1271 y Córdoba dicta su ley 5890 (B.O. 10/11/75).

Sexta etapa: A partir de la sanción de la norma de facto 21.297.

La reforma de la ley de contrato de trabajo, agravó la situación.

Inspirada por el espíritu reaccionario de la conducción política de entonces, introduce la idea de que la jornada de trabajo “es uniforme para toda la Nación”. Un disparate totalitario imposible de cumplir, propio de los técnicos de la CAL, que todo lo veían de “uniforme” según el artículo 196 hoy vigente. Y por el art. 198, reservaron la regulación de la jornada máxima legal, a las disposiciones nacionales o reglamentarias de la materia.

El ya complicado y pésimamente tratado tema que nos preocupa, ha sido asumido lamentablemente por la actual Corte Suprema de Justicia de la Nación, que lejos de encauzarlo ha terminado por enredarlo aún más, si cabe todavía.

Así, el 19 de diciembre de 1986, la C.S.N. en los autos “Fábrica Argentina de Calderas c/ Provincia de Santa Fe”, declaró inconstitucional una ley de esa provincia (que llevaba el número 9497 y restablecía la vigencia de otra anterior 7199), que incursionaba en la materia. En esa ocasión el procurador general sostenía en su dictamen, que esta materia es propia del Código que habrá de dictarse y que “En uso de esas atribuciones, el legislador ha modificado el art. 213 de la ley 20.744 y ha establecido, por medio del art. 196 del texto ordenado por el dec. 390/76, que la determinación de la jornada por la ley 11.544 ya comentada, con exclusión de toda disposición en contrario, dejando a salvo, por el art. 198 del mismo cuerpo legal, las modificaciones que pudieran introducir las partes. La constitucionalidad de tales disposiciones no ha sido cuestionada, por lo que no caben consideraciones al respecto”.

“De tal modo, resulta que la ley provincial cuya validez se cuestiona, ha incursionado en un tema que se encontraba legislado por ley nacional dictada en un cierto entendimiento de las facultades establecidas por el art. 67, inc. 11 de la Constitución, por lo que, en el tema, resulta violatoria del orden de jerarquía establecido en el art. 31 de la norma fundamental”.

“Que, en esas condiciones, ese orden jerárquico normativo no ha sido respetado por la Provincia de Santa Fe, por lo que cabe declarar que la ley 9497 de ese estado provincial, que restableció la vigencia de la ley provincial 7199 dictada cuando aún se encontraba vigente el art. 213 de la ley 20.744, es inconstitucional y como tal descalificable a los efectos de la regulación de los elementos del contrato de trabajo que ella encierra”.

Aprovecharemos la oportunidad, para hacer las consideraciones que nos merece una doctrina de Corte, que transforma una ley protectoria del trabajador destinada a regular la jornada máxima legal, en un instrumento rígido y reaccionario al principio protectorio, en lo que es el extravío ilógico de desarrollar el concepto de una jornada única establecida por ley.

Y haremos en la ocasión el análisis propio del derecho público, que corresponde al ejercicio de facultades originarias por vía de una Constitución provincial, para conseguir lo que le es negado por la Corte Suprema de la Nación, como facultad propia de las legislaturas provinciales. Lo haremos a partir de este caso especial, en que el poder constituyente, ordena a la legislatura dictar una nueva norma, similar a otras anteriores, que ya han sido declaradas inconstitucionales.

Si en la materia nos manejáramos con los elementos que hasta el momento nos colocaron en la situación en que estamos, fácil resulta predecir, el futuro de la nueva ley provincial, que la legislatura de la provincia de Río Negro, cumpliendo con un mandato que le encomienda la Constitución Provincial, en el término de seis meses tendrá que dictar.

Una nueva declaración de inconstitucionalidad, luego de muchos años de litigio, vendrá a interpretar contraria a derecho la norma provincial, que pretenderá garantizar una jornada máxima semanal, menor y distinta a la prevista en una ley dictada en 1929, que mantiene en la materia un nivel de garantía ya superado en la mayor parte de los países del mundo.

Poco importaría que con esto se repitiera un nuevo intento de otra de las provincias argentinas que se encuentra reivindicando su vocación de ponerse al día en materia de derechos sociales, con las naturales consecuencias que ello genera para sus naturales.

Tampoco nada nos estaría enseñando la historia de nuestro derecho público provincial, que ha demostrado reiteradamente que ha sido vanguardia del derecho público nacional.

Es que la C.S.N. y los doctrinarios que sirvieron a los efectos de dar andamiaje a la doctrina hoy sentada, se han colocado en un callejón sin salida en este tema, por las siguientes razones:

1. A una norma que limita la autonomía de la voluntad en materia de regulación contractual de la jornada laboral, se le aplican criterios de inderogabilidad propios del orden público en general, no del orden público laboral.

Así, se termina por coartar sin razón para ello y contra la naturaleza de la institución a regular, la facultad de los estados provinciales de mejorar el nivel de protección de sus trabajadores. Se confunde la naturaleza bidireccional del orden público general, con la del propio orden público laboral, que es unidireccional, es decir protectoria de una de las partes.

2. A los derechos sociales de las constituciones provinciales, se los transforma en simples repeticiones innecesarias, de las previsiones consagradas en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

De esta forma el umbral transformador de estas normas propias del garantismo social, se convierte en un instrumento que a través del tiempo, puede llegar a no tener ningún efecto. Y las garantías, en lugar de perfeccionarse, pueden transformarse en simples declaraciones sin sentido.

Jorge R. Vanossi, condena enfoques de esta naturaleza sosteniendo: “Debe buscarse el perfeccionamiento de las garantías, porque si bien el capítulo de los derechos tiene su origen en la Constitución Nacional, nada impide que las Constituciones Provinciales –partiendo de ese umbral- protejan más que aquéllas y no menos, dado que lo que el art. 5° expresa es que está vedado desproteger, pero no está prohibido proteger más a través de nuevos mecanismos de garantías”.[3]

Transportado el criterio mencionado al tema de la jornada máxima, que nos sirve para la consideración en particular de cómo se pueden armonizar, las cláusulas constitucionales nacional y provinciales, la legislación nacional y provincial que las reglamente y operativice y finalmente los convenios colectivos que también determinan su regulación, encontramos que el pensamiento de los convencionales constituyentes de 1957, nos obligan en las conclusiones finales.

En efecto, Luis María Jaureguiberry, miembro informante de la Convención Reformadora, sostiene: “El artículo nuevo contempla la jornada limitada como jornada máxima admisible. Sin fijar las horas permitidas de trabajo –por no ser ello de implicancia constitucional- deja este aspecto reglamentario a cargo de la ley, de los ordenamientos específicos, de las organizaciones sindicales y de los convenios colectivos.[4]

Y otros convencionales, también expresaron su opinión al respecto en forma concordante. Así el convencional Enrique Corona Martínez, resaltó la circunstancia de que en nuestro país y para entonces, ya numerosos gremios por vía de convenios ya habían reducido la jornada legal de la ley 11.544. Decía “Hay gremios, por lo menos en la Capital, que han logrado seis horas de trabajo, y otros, como el maderero, que desde hace muchos años tienen la semana de cinco días”.[5]

Por su parte, Carlos Bravo, también miembro informante de la Comisión respectiva en la Convención, explicitó que las expresiones “jornada limitada” significaban jornada máxima legal, reconociendo la posibilidad de la reducción en el futuro de acuerdo con el adelanto técnico.[6]

A partir de la correcta consideración de esta garantía constitucional, cabe ahora considerar el sentido de las normas de la ley de contrato de trabajo, vigentes a partir de la reforma instrumentada por la ley de facto 21.297, referidas a este instituto.

El art. 196 de la L.C.T., sostiene: “Determinación. La extensión de la jornada de trabajo es uniforme para toda la Nación y se regirá por la ley 11.544, con exclusión de toda disposición provincial en contrario, salvo en los aspectos que en el presente título se modifiquen o aclaren”.

Es el producto del duro dirigismo represor que caracterizó al gobierno militar que instrumentó la reforma de la L.C.T., como un instrumento privilegiado de una concepción autocrática, que vocacionaba un liberalismo económico, y en lo social, se manifestaba con el intervensionismo estatal más despiadado y la utilización de instrumentos jurídicos rígidos para concretar la anulación de conquistas obreras.

Con ella se avanzaba sobre los propios errores del antiguo art. 213 de la L.C.T., que en la materia trataba de ser pragmático manteniendo la vigencia de las leyes provinciales ya dictadas, en la medida de que las regulaciones tuvieran el tope de las 44 horas semanales e incurría en el error de coartar lo que la Constitución Nacional no prohíbe y por el contrario garantiza y los estados provinciales vocacionaban acompañando un proceso mundial de clara visualización.

Una y otra norma, la segunda mucho más que la primera, por vía de regulación, venían a coartar un derecho constitucional que anulaban, no sólo para el garantismo protectorio de los estados provinciales, sino también, para la regulación por convenio colectivos, fuentes naturales y autónomas de normativa laboral, a la que se le pretendía negar el derecho de incursionar en la materia.

Es cierto que los derechos constitucionales existen conforme a las reglamentaciones respectivas, pero en esta materia, “las conclusiones dignas y equitativas de labor”, hermanadas con “la jornada limitada, contra toda interpretación histórica, por vía de la legislación reglamentaria se transformaba en el instituto de la jornada nacional única, en desmedro de otras formas de regulación de la materia, que también tienen andamiaje constitucional para ingresar en el tema”.

Sin embargo, el ejercicio de estas facultades por las provincias, ha sido considerado peyorativamente por la legislación de facto, como en el caso del dec.-ley 18.204/69, inspirado en Adalbert Krieger Vasena y Rubén G. San Sebastián.[7] También peyorativamente ha sido considerado por parte de la doctrina, como en el caso de Mario E. Ackerman, quien abrevando en las mismas fuentes sostuvo: “Ya la situación de las leyes provinciales comienza a parecer algo inequitativa”.[8]

Lo único inequitativo que puede darse en cuanto a la regulación legal de la misma, es no advertir, con criterios rígidos, la multifacética realidad profesional y la diversidad conductual que imponen diferentes condiciones climáticas, geográficas, culturales, económicas y sociales.

El reconocimiento de la pluralidad de fuentes que corresponden a las distintas situaciones, es el único camino que puede recorrer la equidad.

La equidad, como medida de valor de la conducta de los hombres, es flexibilidad. Nunca puede ser un parámetro uniforme, regido por falsas invocaciones de costos, inspirados en criterios crematísticos moldeados tras el concepto del trabajo-mercancía.

Este tema al que Mario De la Cueva, encuadrara como el propio de una histórica controversia doctrinal, puede abordarse en distintas formas. Pero nunca olvidándose de que la institución jornada, corresponde para la regulación por ley, a la adecuación del instituto de la jornada máxima, referido a la obligatoriedad de la jornada única o uniforme, por imposición legal, es un absurdo. Cuando se relativiza el principio protectorio que se desprende del concepto de jornada limitada o máxima, impuesta por la ley, esa ley va más allá de lo que la propia Constitución Nacional y la lógica, gran paridora de órdenes constitucionales permiten.

Por eso, para un análisis del derecho mexicano, que bien pudiera ser el argentino, De la Cueva sostenía para este instituto que impone máximos legales, que se trata de un mínimo beneficio “que debe respetarse en las relaciones de trabajo” y aclaraba que la referencia al máximo legal no impide que “los contratos y sentencias colectivos establezcan jornadas más reducidas”.[9]

La impugnación de inconstitucionalidad se impone y con ello la Corte quedará habilitada para ingresar en el tema y enderezar una doctrina reaccionaria con la cual se viene interpretando el derecho vigente.

Es más, con ello se podrá también armonizar la legislación nacional con el derecho positivo provincial y una concepción sistémica y abierta de los derechos sociales, les permitirá seguir cumpliendo con su fundamental papel en la construcción de un estado social de derecho, en el que el federalismo no sea nada más que una promesa farisea o una apelación a la tradición histórica perdida.

La reciente sanción de la ley 23.545, que reforma la ley 14.250 de convenios colectivos de trabajo, se transforma en un nuevo presupuesto legal, a computar en la materia. Y por supuesto de no poca importancia. El texto del art. 7° reafirma la posición protectoria y articula a las fuentes autónomas y heterónomas del derecho social.

Sostiene esta norma que “Las disposiciones de las convenciones colectivas deberán ajustarse a las normas legales que rigen las instituciones del derecho del trabajo, a menos que las cláusulas de las convenciones colectivas relacionadas con cada una de esas instituciones resultaran más favorables a los trabajadores y siempre que no afectaran disposiciones dictadas en protección del interés general”.

No resiste ningún análisis serio afirmar que reducir la jornada para una actividad determinada, por vía de acuerdo entre empleadores y trabajadores sindicalizados, pueda afectar el interés general en su económica y justicia social, hacen pensar que siempre en estos casos, el interés general, estará beneficiado.

Pero este proceso natural y lógico de regulación de la jornada, cobra además validez, por imperio de la garantía constitucional de celebrar convenios colectivos. Garantía realzada por la actual Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Nordensthol, en el que reafirmara en el convenio colectivo, el carácter de fuente extraestatal de derecho.[10]

Va de suyo entonces, que la norma de facto 21.297, en sus artículos 196 y 198, sufre el impacto de la sanción de la norma posterior, que regula a los convenios colectivos y que por lo demás, en su art. 6°, ha venido a dar imperio legal a la continuidad de la normativa autónoma en la materia, manteniendo su vigencia aun después del vencimiento del convenio, en cuanto a condiciones de trabajo reguladas en el mismo.

Y si el interés general no puede ser afectado por la regulación autónoma y convencional de la jornada, es imposible imaginar cómo puede verse afectado cuando un congreso provincial, evalúa el medio socioeconómico y determina, para su ámbito, un garantismo mayor que el Nacional, acompañando en definitiva a la tendencia mundial en la materia. Avanzando en función de la evaluación responsable de su propia situación económica y social, hacia mejores condiciones de vida de su población.

En un plano inferior, pero articuladamente, la libertad de negociar colectivamente se impone y en el presente mes de noviembre, el Sindicato Unidos Petroleros del Estado, convino con Yacimientos Petrolíferos Fiscales, reducir la jornada laboral a siete horas diarias.

Sin perjuicio de las consideraciones ya vertidas a partir del derecho vigente y en la plena conciencia del papel que los jueces tienen en su interpretación, nos queda el planteo de lege ferenda, para que el parlamento nacional contribuya a clarificar y dar coherencia a la normativa que rige al Régimen Básico de Contrato de Trabajo. Así, en el proyecto de reforma de la Ley de Contrato de Trabajo, que presentáramos a la Cámara de Diputados de la Nación durante el año 1987 y que mereciera dictamen favorable de la Comisión Redactora del Código de Trabajo y de la Seguridad Social y de la Comisión de Legislación del Trabajo, sosteníamos como texto del art. 196, el siguiente:

“Determinación. La extensión de la jornada de trabajo será fijada por las leyes, los estatutos profesionales, las convenciones colectivas de trabajo y el contrato individual de trabajo”. Esto se complementa con la derogación del actual art. 198, de ese mismo cuerpo legal.